国际航空碳抵消和减排计划在曲折中前行

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2018-03-06 22:56:55

本文刊登于《中国民航报》2018年2月8日4版

经过9年的努力,2016年10月,国际民航组织(ICAO)第39届大会通过了国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA),形成了第一个全球性行业减排市场机制。一年多后的今天,当全球航空公司都在为满足ICAO这一计划的要求而制定严格的时间表时,在CORSIA的覆盖范围及其可能对环境产生的影响方面还存在着一些根本的不确定性因素,解决实施CORSIA存在的实际问题正变得越来越紧迫。

美好的愿景

根据CORSIA的要求,所有具有重要规模的航空公司自2019年1月起根据具体的指导原则,记录国际航班的排放量,无论这些航空公司的所在国是否为CORSIA最初和自愿阶段计划的签署国。随后,根据2019年和2020年的平均排放水平,建立一个全球排放基准。CORSIA在初期(2021年~2026年)采取自愿原则,第一批航空公司将被要求抵消任何超过排放基准的碳增长,之后ICAO的191个成员国的所有航空公司将强制执行这一规定。

ICAO可以援引一些成功案例,鼓励更多国家和航空公司在COR?SIA实施初期便加入进来。但是,正如国际可持续航空联盟(ICSA)主管蒂姆・约翰逊所说:“目前,CORSIA仍然只是大家的一种愿景。”ICAO将CORSIA作为大会的一项决议,而非条约,这对消除CORSIA实施的不确定性并没有太大的帮助。

“这确实会产生一些连锁反应。鉴于这是一项决议而非条约,各国如何表达对CORSIA的支持或保留立场?如何实施CORSIA?如何对CORSIA进行修改以适应环境的变化?”国际航协(IATA)航空环境主管迈克尔・吉尔解释说,“这还提出了一个重要的现实和法律问题――从行业的角度看,在国家或地区的层面上,我们如何避免重复或潜在的自相矛盾的监管方案?”

很显然,CORSIA获得通过的兴奋劲儿已经被如何实施CORSIA的不确定性取代。在这种情况下,最紧迫的问题是,航空公司是否为自2019年1月起记录航班排放量做好准备。事实是,航空公司并没有准备好的迹象。国际航空集团(IAG)可持续发展小组负责人乔纳森・康塞尔说:“当航空公司还不了解规则的时候,他们怎么去遵守规则?”

排放监测和报告核查(MRV)准则草案将制定有关CORSIA如何运作的规则和指导意见,其在2017年底被提交给ICAO理事会,并分发给成员国讨论。ICAO有望在今年初批准该草案。这样一来,大多数航空公司只剩下几个月的时间确保其能执行MRV的标准。

吉尔对这种快速实施的做法表达了担忧:“CORSIA本身取决于你如何看待这些事情,我们花了9年的时间来谈判,贯穿几届ICAO大会,但最关键的执行部分却只有约24个月的时间。我认为这确实带来了挑战。当我们还没有关于MRV或合格标准的细则时,CORSIA很难实施。”即使已经制定了规则,国家和地区当局将必须采纳这些规则,这也增加了问题的复杂性。

时间的压力

从理论上讲,一些国家和航空公司在实施CORSIA时更有优势。例如,许多欧洲国家和航空公司已经实施了欧盟排放交易体系(ETS),这为他们积累了实施CORSIA的经验。但随着这些经验的积累,人们对CORSIA实施时间表的可行性进一步提出了警告。

康塞尔说:“我不得不说,我们在2005年就知道必须实施ETS,并有7年的时间来作准备。可以说,我们需要这7年的时间。相比之下,世界上大多数航空公司只有不到一年的时间来为遵守CORSIA的规定作准备,我很担忧。”

吉尔也表达了他对这一时间表的担忧。“退一步讲,这是一个雄心勃勃的计划。”他说,“你会发现,ICAO在实施COR?SIA的时间表上没有任何空间。相比之下,欧盟ETS的引入时间更早,便于航空业和监管部门为其成功实施做好准备。”

汉莎航空环境问题负责人卡尔・海因茨・哈格援引了欧盟为实施ETS和引入限额交易机制付出很大努力的例子。“尽管汉莎航空已经有一个燃油管理团队,而且有一群熟悉股市的人,因为他们要管理燃油套期保值,但实施欧盟ETS也并非易事。如果实施像CORSIA这样的全球减排体系,你不能想当然地认为以前的经验可以直接应用于新的体系”。他说,对于那些在碳抵消交易中采用CORSIA标准的人来说,这是一个警示。

康塞尔大概讲述了IAG为满足欧盟ETS监测要求而采取的措施。对IAG旗下的爱尔兰航空、英国航空、伊比利亚航空、莱沃航空和伏林航空来说,IAG必须生产大量的文件以覆盖记录排放的内部过程。他表示,对于那些尚未在CORSIA问题上取得任何进展的航空公司来说,这是一项艰巨的任务。

他说:“我想说的唯一的警告是欧盟ETS是一个总量控制与交易计划,所以它比碳抵消计划要复杂得多。但无论如何,一年的时间都太短了。”康塞尔还指出,在记录所有航班的排放时需要考虑几个潜在因素,包括如何将湿租飞机考虑进来,当飞机在同一航空集团内部不同航空公司间转让时怎么处理,如何记录训练航班的排放量。

随着2019年1月1日的临近,许多利益相关方的一大关切是,是否会有一些国家和航空公司施压,影响CORSIA的措施。荷兰政府高级政策顾问迈克尔・朗特说:“有关CORSIA的决定是在一种热情的氛围中作出的,没有人想被排除在外。但是,有人会持保留意见。”

约翰逊也表达了这种担忧。“还有一些棘手的政治问题仍然存在。”他说,“你可以要么试着通过谈判解决,要么为了更快地实施而选择将它们排除在外。”

更广泛的行动

国家和地区层面的减排计划,以及其他具有类似目标的计划会因CORSIA的实施而发生何种变化,使事情变得更加复杂。人们担心的是重复计算排放量的问题,这对航空公司来说可能增加复杂性,并曲解了减排措施的有效性。

2017年早些时候,欧盟投票决定将其ETS计划保留到2020年12月,以等待CORSIA取得进展。“我认为,你最有可能看到ETS和CORSIA一起实施。”英国其礼律师事务所航空专家兼合作人马克・比赛特说,“部分原因是,似乎欧盟委员会的观点是,CORSIA‘到2020年实现碳中和增长’的目标不足以满足对欧盟具有法律约束力的‘巴黎气温目标’的要求。”

然而,有人对此持不同意见。诺尔律师事务所合作人乌维・艾尔林说:“我的看法是,如果你认真对待CORSIA,那么欧盟ETS和CORSIA就不能共存。”ICAO的CORSIA计划只包括国际航班,这使得问题更加复杂。从法律的角度来看,ICAO的措辞表明,CORSIA包括了欧洲内部的航班。但是,这并没有为欧洲国家国内航班提供解决方案,也没有为拥有巨大且不断增长的国内航空市场的其他国家提供解决方案。

哈格为欧洲国家设想了一种解决方案,即“将目前的ETS只应用于国内航班”,尽管这无法解决航空公司要依照双重标准的问题。

在匆忙将CORSIA付诸实践的同时,另一个问题笼罩着整个行业:这项措施是否真的能有效地保护环境?

ICAO的协议是航空业一揽子减排措施的一部分。业内人士强调,基础设施、运营和技术方面的投资,包括可替代燃料的开发,也是减排计划的重要组成部分。

对一些人来说,这意味着CORSIA的重要性还有待商榷,表明它最终可能在其他措施面前扮演次要角色。朗特说:“在整个计划中,CORSIA是不是最重要的措施还有待观察。”对CORSIA重要性的怀疑,在一定程度上是因为它不限制排放量,而是只要求抵消排放量的增长。

“CORSIA是一个抵消计划,排放量的增长在理论上是没有限制的。”艾尔林说,“ICAO之所以决定采用这种方式,是因为其看到了国际航班量的强劲增长,抵消计划肯定会为应对这种增长提供更大的灵活性。”

这就带来了另一种可能性,即即使CORSIA的实施是顺利而成功的,航空业也会受到指责,抵消二氧化碳排放量的增长与真正的减排是不一样的。CORSIA的这一潜在缺陷可能给现有的方案带来更大压力,使其与ICAO的其他措施相协调。

约翰逊说:“可能有些国家确实需要走得更远。ICAO的基准与其他机制仍在起作用的国家或地区的基准存在差异。如果你想要这样做,就必须确保其与现有方案的兼容性。”(《中国民航报》、中国民航网薛飞编译)